呂大樂:如何對政府角色做「大手術」?

2017031001

到目前為止,今屆特首選舉中最有趣的一個現象,不是候選人之間各有不同主張(這完全是意料中事,沒有什麼值得進一步討論),反而是他們竟然對某些問題持差不多一致的意見;其中關於將來政府在管理社會經濟事務的角色,他們都同意需要有所調整。

以目前政壇的氣氛而言,風向是吹向加強政府的參與和強化它的角色。我之所以說這是「政壇的氣氛」,事關在整個社會層面上,其實尚未能感覺得到已經出現了一種新的共識,認為政府應該更多介入,而市民亦已有足夠心理準備,願意分擔因政府角色調整而增加的開支。就我個人而言,是樂於見到政府思考如何推動社會經濟發展的方向及要扮演的角色,更多地為有需要的社會人士提供福利。簡單的說,我支持改變政府對發展社會經濟的角色。但這並不等於我可以說現時已能見到一種新的社會共識正在形成,將個人的主觀期望,寫成市民大眾已接受和支持的新安排。在香港社會裏,相關的討論還未正式開始,那又何來新的共識呢?

這是香港的一個古怪現象:在回歸後的20年裏(主要是在2003年前後開始),不是草根階層由下而上的給政府、既得利益集團施加壓力,爭取政府改變其管理社會經濟事務的方法;而是建制系統內部發生了一些變化,產生要求調整政府角色的論述。首先,由董建華先生當特首的時期開始,對政府的角色有所思考(例如梁錦松先生的言論,也曾引來批評),但那主要是在思想上有些變化,實際行動的轉變十分有限。到中央領導提出「查找不足」、「深層次矛盾」、「和諧社會」之後,舊時建制的主流論述系統出現了裂縫,容許某些以往視為「禁區」的題目(例如扶貧),進入政府的政策議論的管道。不過,當時的裂縫還未有現在的明顯,在曾蔭權政府的時期,曾經輕輕提過「積極不干預」或者已不再適用於新的政治、經濟環境,結果引來強烈反應,甚至成為國際新聞(因為佛利民教授也表達了意見)。曾蔭權先生在任期間,政府的角色定為「大社會,小政府」,實際的定位與功能無大變化;可是,在他任內出現了制定最低工資的政策。

而現屆特區政府所用的口號是「適度有為」,究竟具體所指的是哪種深度的介入,未有說得很清楚;但現在已畫出貧窮線,對待貧窮問題的態度,跟以前不太一樣。當然,我們總不能說香港社會完全沒有來自民眾要求政府提供更多服務的訴求。不過,工會也好,社區組織也好,其實都未能形成很大的政治壓力,叫建制派需要作出讓步,或政府感到受威脅,而不得不有所妥協。雖然近年很多人批評香港的社會環境變得很政治化,但他們所講的並不是爭取改善民生的社會運動,而是另有所指(例如建制派與泛民之間的政治角力,又或者本土主義的出現)。在九七之前曾叫工商界擔心的「社會福利免費午餐派」,在回歸之後基本上未有構成什麼壓力或威脅。而新興的、採取激烈行動的政治團體,則是行動於形式上屬激烈,但在內容上卻並非提出激進的、要求重新分配社會經濟資源的左翼。

幾屆特區政府在調整角色的問題上,是一種沒有改變社會關係和資源分配原則底下的調整:在經濟發展策略方面,是姿勢多於實在的改變,想有角色但又不敢談產業政策、「有形之手」如何發揮作用;在社會政策方面,則是沒有改動整體社會政策與社會福利觀念的情況下,回應了自上世紀90年代於香港社會已陸續浮現的社會問題——經濟增長所能帶來的「滴水效應」逐漸減弱,部分社會人士難以分享成果,這表現於低收入戶口、在職貧窮等現象。這種政府角色的調整,或者擴大了政府行為的涵蓋範圍,但基本上沒有大大提升其主動性和積極性。

今天,各候選人差不多一致地肯定特區政府的角色需要有所調整,而我好奇的是他們會視此為一項「大手術」,還是繼續在某些既定框框內略作調整?如果是後者,那沒有什麼值得討論;而我亦相信,在各候選人中間,他們心知若要有所突破,基本上也不可能回到舊路,以為小修小補便可回應社會各界的聲音,解決問題。所以,擺在面前,其實是關於如何啟動「大手術」的問題。

一項大型政治工程

直接的說,政府角色的調整不可能依靠一兩招公共理財手段來解決。一些短期權宜之計或可暫時回應社會上一些聲音,但不足以真的啟動調整。而我們可以想像,要調整政府角色其實是一項大型政治工程,要同時處理不同階級的切身利益。當中的問題決不是向這個階級多收一點稅,向另一個階級多提供一點照顧那麼簡單。就算只是這樣,也一定會觸及再分配的原則。現時社會上對最低工資、貧窮線等等政策沒有很激烈的爭論,那倒不是一種新的理解、原則已普遍受落,而是因為各種政策還未至於需要政府提高稅收或開徵新稅,於是表面上尚算平靜。不過,日後若有重大改動,則肯定會見到很不一樣的反應(例如中產階級還會像現時般沒有太大所謂嗎?)。對分配與再分配有何看法和如何為新的安排發展出一套能自圓其說的論述,這將會是第一項必須做好的工作。

在調整政府角色的另一端,是尋找策略伙伴和定出經濟發展方向與策略。不能避免,政府行為是有選擇性、傾斜性;問題是為什麼選擇推動這些產業?選這類型資本家為合作伙伴?將來特區政府需要總結前人經驗,避免當年發展數碼港的失誤,令政府陷於困難的處境,並從那個個案開始「官商勾結」成為了日常用語。經濟發展常常需要官商合作,但現在只要表面觸及這個問題,便難以啟動新的計劃。關於這個問題,肯定不是多做幾回諮詢、多作官民互動,便可解決。

且看候選人會否認真回答

如何善用政府行為,當中最大挑戰是怎樣才可以一氣呵成,貫穿各個領域,提高施政效率。過去「積極不干預」所遺留下來的一種影響,是不同範疇的政府工作各自為政,經常互不呼應,甚至自相矛盾。長期以來,政府及政府領導都不談願景、不喜歡定出一個大方向,然後要求各個方面加以配合。但現在談調整政府角色,則不太可能繼續迴避這類討論。我們可以談中學教育改革而避開大學收生的制度嗎?可以談人口政策而沒有經濟發展大方向、產業政策嗎?可以很抽象地談投資未來,而對未來的區域融合沒有想像嗎?相關的問題多的是,只是以前不會通過一個對全局的分析來作出整合的回應而已。

現在,各候選人提出了議題,且看他們會否認真回答了。

刊載於明報 2017年3月10日