葉健民:普選特首以外 擴大公民參與空間

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可以預見,新一屆政府的施政方向,將會傾向少談政治、迴避爭議,把重點放在民生問題,並配以相對靈活的財政策略,以求確立政績爭取民望。林鄭月娥也一再明言,要在任內重啟政改難度甚高,也並非她的優先處理事項。

坦白說,在目前的政治氛圍下,要解開特首普選這個結,確實非常困難。中央聲明任何改革,必須在8.31框架之下進行,在這個原則問題上絕對沒有什麼讓步空間。而且在看見泛民竟然有能力在選委會中突破300票後,北京更是未敢再有絲毫放鬆。另一方面,泛民目睹曾俊華在選戰中的遭遇,也更加肯定絕對不能接受任何形式的篩選安排。在雙方在原有立場上企得更硬的情況下,期望中央會重啟政改,實在有點妙想天開。但即使普選特首難以在短期內出現突破,也並不表示林鄭月娥在未來5年,完全沒有空間去擴大公民參與程度。在這個環節上,新一屆政府至少有3個範疇可以有所作為。

下屆立會增直選議席

第一,是立法會組成的進一步改革。

普選議題,不單涉及特首產生辦法,也關乎立法會的議席分佈。在人大的決定下,立法會全面普選只能在特首普選落實後才可進行,但這並不表示在此之前不能逐步提高立法會的民主成分。人大決議也定下功能組別議席與直選產生議席數目必須對等的規定,但沒有明確說明這個要求適用於2012年以後的立法會。所以,一個簡單的做法,是在下屆立法會中直接增加直選議席,以減低功能組別議席比例。就算退而求其次,以一個較易取得妥協的辦法,繼續沿用對等原則去改革,也可以透過增加「超級區議會」議席來維持與直選的一對一比例。

可以想想,假如在2020年立法會,「超區」與直選各增5席,那麼屆時在80個議席當中,便有超過六成是由全港市民一人一票選出來的直選或類直選議席(直選40席加「超區」10席),理論上泛民透過選舉去奪得議會控制權的機會,便可以有所提高。更重要的是,假如真的出現這種突破,可以為下一輪營造氣氛,說明各方達至共識的機會還是存在的,也有利增強彼此間的互信。

改變諮詢委會構成和諮詢觀念

第二,是諮詢委員會制度的改革。

傳統諮詢制度的思路,是以官僚主導整個過程,由部門訂出政策方向和具體建議,然後再交給數百個諮詢組織去評議。這個過程,固然是政治面門工夫,但政府也期望可以從中知悉更多在落實政策時會碰到的技術枝節問題,然後可以再做一些微調細改加以潤色,務求令政策執行時更為順暢。

但這種舊有模式,問題在於官僚全程控制了話語權,諮詢委員會可以參與討論的,大概只是具體細節的問題,影響決策的程度根本非常有限。同時,由於整個諮詢只着眼於如何執行落實部門的決定,所以有幸被邀請成為諮詢委員,可以參與討論的「持份者」,必然是與政策有直接關係的工商團體或者專業組織,因為他們對細節的認識和掌握,才會被官員視為「有用」的意見,而一般民眾根本就完全被摒之門外。但這個限於「專家」、「有識之士」的諮詢過程,看似講求理性重視知識,但鮮有空間容納公眾的「感性」思維:人文關懷、價值追求,以至情緒感受。

這種思路,不單與現今的政治氣氛脫節,也過度簡化了公共決策的複雜性。因為合理的政策,從來就是科學、利益、社會價值和社會情緒四者之間的平衡。事實上,這種只限於「直接持份者」的遊戲規則,也很容易反過來會被視為政府與「既得利益團體」官商勾結私相授受。所以,改變委員會的構成辦法是必須的。增加更多的政黨、民選代表、公民社會人士,甚至容許自薦,是大勢所趨。但更根本的,是政府必須改變原來只求完善具體政策為前提的諮詢觀念,轉為容許委員會有更多方向性、前瞻性討論的參與,讓專業視野和業界利益以外的觀點,有更多機會影響政策,才是正道。

下放權力予區議會

第三,是提高區議會的角色。

區議會雖然常常被譏笑與「蛇齋餅糉」扯上關係,所處理的事情看來總是雞毛蒜皮,但在憲制上,區議會的角色其實舉足輕重。它不單是唯一一個全面由普選產生的民意機關,在立法會中6個席位也與它直接掛鈎;它也是特首的選舉委員會中最大的單一組別。不論政治立場和背景,400多名區議員背後的社區關係和群眾基礎,加起來已經是一張覆蓋社會不同群組的龐大網絡,也可以是一個很重要的公民參與公共事務的平台。因此,假如政府能夠進一步下放更多權力予區議會,不偏不倚地透過它向地區組織發放資源,其實是可以對壯大本地公民社會力量起着很重要的作用。

可惜曾蔭權年代的地方行政改革點到即止,只是有限度地擴大區議會在個別社區設施管理上的參與程度;而梁振英政府也是因循這種做法,未見突破,極其量只是多撥一點資源,對加強區議會角色並未有任何新的改革構想。

未來5年,新政府必須認真想想,還有哪些社區設施可以交由區議會管理,而在管理權限上又是否可以容許區議會在人事和財政問題上有更直接的發言權。而各個區議會下面的專責委員會,也應容許社區人士自薦加入。進一步而言,有關部門也應全面考慮怎樣確立一個更為開放、透明度更高的區議會資源公眾申請制度,讓有志為社區做點事的社團多一點實質支持。

民主路遠 緩慢堅定走下去

這些改革,當然不是什麼足以變天的大動作,如何落實也有待各方有心人從長計議。但民主建設,往往是由無數看似微不足道的改變累積而成。能夠定下一些改革方向,引入一些良性改變,在政府體制內奠定重視公民參與的傳統,也許能為將來更深遠更宏大的制度變遷,產生路徑依賴的積極作用。在目前政治低壓的情況下,我們就更加不能放過每一個有利於健康力量成長的機會。民主路遠,我們就只能一步一腳印,緩慢但堅定地走下去。

刊載於明報 2017年5月19日