房吉祥:高鐵「一地兩檢」 港亦毋須放棄司法權

2017072803

一如各界所料,香港政府目前提出的高鐵「一地兩檢」方案惹來極大爭議,其中最核心的問題是,方案到底有沒有違反「一國兩制」和《基本法》。

特區政府的詭辯是,方案把香港高鐵站內相關的內地清關區域劃作「內地口岸區」,排除於香港司法管轄區之外,故不會違反《基本法》;又為免管轄區成為「斷橛禾蟲」,引來執法困難,高鐵車廂也要納入內地司法區內。

政府詭辯 一戳便破 

配合這種詭辯,親建制陣營也流傳不少似是而非的言論,以支持政府的方案。其中一則流言便指出,按國際公約,飛機的司法管轄權一向屬於註冊國家,假設港人乘坐內地航機,就算飛機仍在香港機場,關上機門後便受中國內地法律管轄。言下之意,就算搭高鐵在香港境內受國內法律規管,也是國際習慣而不是新事物,持異議者是無知而已。

事實上,這則流言所提及的國際公約,全稱是《關於在航空器上犯罪和其他某些行為的公約》的《東京公約》(簡稱《公約》),而相關協定的真實內容,正正可以推翻政府對在香港高鐵須劃出「內地口岸區」,執行大陸法律的說法。

《公約》雖然說明飛機的登記國對機上發生的罪行可以行使刑事管轄權,但不排斥其他國家行使當地的刑事管轄權。《公約》第3條明確指出,在數種情況下,其他國家可對航行中的飛機行使刑事管轄權,當中包括:

一、犯罪行為在該國領土上發生後果;

二、犯人或受害人為該國國民或在該國有永久居所;

三、該犯罪行為危及該國的安全;

《公約》行之有效數十年,中國也是締約國之一。假如飛機所在地的國家可以對機上犯罪行為行使刑事管轄權而不會引起問題,套用相關的邏輯和經驗,即使乘客已經在高鐵香港站完成內地通關手續,只要列車尚未出境,香港也可對在香港段內高鐵車廂行使刑事管轄權,而不會引來執法困難。

事實上,要破解特區政府的詭辯,也不必深究什麼公約、條文或案例,大家只要反思「一國兩制」的精神,便可洞悉真相。

「一國兩制」的核心概念就是1997年主權移交後,「香港」之內不會實行中國的各種制度──至少50年內不會;這當然也包括中國的法律制度。如今的方案,政府打算在「香港」高鐵站內劃出香港沒有司法管轄權的「內地口岸區」,也同時把行走「高鐵香港段」的車箱納入內地司法管轄區內。

不管怎麼辯解,也不管香港政府在法律上如何操作,在這兩個套着香港名字的範圍實行內地法律,怎可能不違背《基本法》的宗旨和「一國兩制」的精神? 《商品說明條例》相信大家已耳熟能詳,政府目前就「一地兩檢」方案的辯解,跟不良商家對貨品作出虛假、具誤導性或失實陳述的行為毫無分別。

即使暫時撇開「一國兩制」的宗旨,從現實的角度出發,顧及經濟因素而要考慮接納高鐵「一地兩檢」,政府目前的方案也是問題多多,絕不可取。

首先,在政府的建議中,「內地口岸區」並非全面使用中國法律,反而在6個特定的民事法律範疇上,如營運或乘客與乘客之間的民事關係等,保留香港方面的司法管轄權。這種做法不倫不類,強行把民事與刑事的司法管轄權分離,撇除殺人、放火或恐襲等極端事件,或示威抗議等政治人權問題,日後的常規運作也必然引起極多麻煩。

代替方案 還有不少

舉一個最普通不過的例子,假設有兩組旅客在「內地口岸區」因小事口角動武,有人受傷,也有財物損毀。按政府現有的建議,刑事部分須受內地管轄,於是在西九高鐵站內發生的案件,相關涉案人物通通要移送內地司法機關處理;但由於乘客與乘客之間的民事關係受香港法律管轄,關於人身傷害和財物賠償的民事申索,卻又要涉案人士回到香港訴訟。一案件、兩地審理,涉案人士不免奔波勞碌;加上兩地的法律準則、水平又不一,必然會對他們造成極大困擾、多費時間金錢,打擊市民以正當司法方式維護權利的動力,妨礙公義的申張。

再者,按前兩任運輸及房屋局局長所言,「一地兩檢」之下,內地人員在香港高鐵站內的工作,純粹與出入境、清關和檢疫手續有關。如果「內地口岸區」果真只是用來處理這些手續,那麼在「內地口岸區」和車箱實施整套內地法律以外,「一地兩檢」其實尚有不少可行的代替方案。

最現實的例子是,香港大可仿傚美加或英法等地的做法,只設立內地的預先入境清關區域,香港在區內保留司法管轄權,一般運作雖由內地人員負責,但要運用公權力時,便由港方人員處理,直到列車進入港深邊界為止。

內地工作人員在高鐵站內,只須要求通關人士主動配合,為其預辦/補辦內地的通關手續,而不必賦予強行執行內地法律的權力。如果旅客不配合,內地一方在不行使執法權之下,可以透過與港方協作,處理清關時行使公權力的需要,以滿足內地出入境、清關及檢疫要求。

拒絕入境內地方面,可以由內地一方通知高鐵配合,拒絕哪些人士登車,以防止進入內地;如要防止出境,則內地人員可以要求香港當局配合,拒絕某些旅客入境香港的要求,繼而把他們送回深圳,交內地人員處理;一旦「內地口岸區」需要動用武力或拘押,則一概由港方人員處理,直至在邊境移交相關人士。這建議的整體效果跟設立內地司法區一樣,也沒有需要界定哪些法律屬於通關程序的法律,卻可在較大程度上減輕「一地兩檢」對「一國兩制」及《基本法》的傷害,也避免分割民事與刑事的司法管轄權而引起的種種問題。類似的折衷方案相信還有很多。

「一國兩制」和《基本法》乃香港立身的基石,高鐵帶來的收益再大,也不應置於「一國兩制」和《基本法》之上。如果「一地兩檢」不能避免,也應拒絕給予內地人員在港強制執行中國法律的權力,要把「一地兩檢」對「一國兩制」和《基本法》的傷害減低。當然,由於人大可以隨時釋法,政府現有的「一地兩檢」方案,在技術層面上的確有過關的可能性。但在義理層面上,卻是毫無疑問地嚴重違反「一國兩制」的精神。

刊載於信報財經新聞 2017年8月1日