施家潤:新政府公共財政哲學之改變

2017080802

上星期行政會議成員任志剛在網誌發表文章,指過去特區政府對《基本法》第107條中「財政預算以量入為出」、「力求收支平衡,避免赤字」、「與本地生產總值的增長率相適應」的理解有誤,導致過去10年特區政府財政部門採取「守財奴」策略處理公共財政,結果「導致大量盈餘出現,拖着經濟後腿。」

價值導引抬頭 福利開支必增

誠然,討論公共財政哲學,前財金官員的意見往往更能刺激社會注視;而觀乎行政長官林鄭月娥回應指任志剛的說法與她的理財新哲學異曲同工,可以預期新一屆政府在公共財政哲學上,將更傾向價值導引(value driven)。筆者相信,這種改變有兩點值得社會注意:一、價值導引抬頭,帶來福利開支的增加;二、社會有否關注公共財政哲學的轉變。

討論特區政府的公共財政哲學,我們最常聽到的,便是奉行審慎理財的原則——着眼財政上量入為出、收支平衡,所以政府對開支範疇一直採取審慎的態度,說白一點就是「睇餸食飯」。

追源溯始,這種原則始於港英殖民政府時期財政導引(fiscally driven)的理念,財政導引的思維,就是以財政狀況(即盈餘多寡)決定如何推行社會政策,而且以審慎理財為包裝(還包括「積極不干預」思維),亦可推諉社會上對長遠福利的要求,免除政府對社會福利的過重負擔。

回歸後,特區政府秉承這套財政理念,這亦清楚地寫在《基本法》內,即引用《基本法》第107條「量入為出為」、「收支平衡」、「避免赤字」等,延續財政導引的精神,公共財政哲學上可謂以財政主導為主、價值為次的政策醞釀過程,而在財政導引的迷思下,公共財政傾向保守(請注意,保守不等於沒有投放資源),着眼於政策的成本效益。

若新一屆政府真的一改一貫的財政導引,對以往奉行的審慎理財作出改變,價值導引的公共財政哲學,意味政策醞釀過程中,公共財政傾向價值主導、財政為次,而政府本身的施政理念、社會的核心價值和市民對政府政策的主要訴求,成為推行社會政策的基礎。

清楚一點說明,筆者非反對價值導引的公共財政哲學,因為價值導引的財政理念其實有利於長遠政策的討論,而且能確切地反映市民對社會問題的訴求,同時於考慮政策時,可避免由審慎理財而來的財政掣肘。

當然,政治上亦回應社會輿論鞭撻特區政府沒有長遠政策,特別是福利政策方面,以價值與社會訴求為基礎,建立一套價值導引的公共財政哲學。

社會缺乏財政哲學轉變的討論

問題是,價值導引的財政理念必然會增加政府開支、加重財政負擔。誠然,把政府的財政狀況放在次要位置,於經濟環境良好時固然不受到注視,但在經濟環境轉壞時,就會變成極具爭議的事,因為長遠的福利政策不能說停便停,而長期的赤字預算亦會帶來「如何增加政府收入」、「是否需要改變稅基」等公共財政難題。

所以,若新一屆政府真的一改一貫的財政導引,社會對這種公共財政哲學的改變,顯然沒有作深入的討論。

香港應否繼續奉行財政導引為主的公共財政,還是以價值導引回應市民對社會問題的訴求;姑勿論社會的選擇如何,任何一種公共財政理念均有其利弊之處。

不幸的是,社會卻沒有就此作深入討論,亦沒有良好氛圍,讓公共財政取向的討論在輿論上醞釀、發酵。

筆者深怕,幾年之後,社會將有聲音指政府過於「大政府」,太多的財政承擔,到時我們又是否再經歷一次公共財政哲學的改變?

刊載於信報財經新聞 2017年8月8日