葉健民:「公務員治港2.0」的政治考量

2017080401

隨着特區政府日前公布18名副局長及政治助理人選名單,林鄭月娥的管治班子已基本成形。總的來說,新班子沒有什麼耀眼明星,但具爭議的人物也不算太多;即使蔡若蓮的任命激起漣漪,但估計也不會糾纏太久。這種低調平穩的狀態,也許反映了新特首未來施政作風的自我期許。但在這大致微風細浪的組班過程中,有幾點觀察,可以和大家分享一下。

對梁振英施政的撥亂反正

林鄭以公務員政務官為骨幹的組班方針,顯而易見。16個司局長任命中,一半為這類背景人士擔正,而在已公布的副局長名單中,情況亦一樣。13個政策局中,除了尚未齊班的民政事務局外,完全沒有前公務員出任局長或副局長的,只有4個。這一方面固然與特首的個人出身背景和市民對公務員普遍信任較高有關,但這也是對梁振英施政的一種撥亂反正。

公務員團隊對梁從外面引入的個別人士行事「不按慣例」、「無規無矩」有所抱怨,早已是公開的秘密。林鄭在競選期間以至當選初期,一再強調要把中央政策組「篩選」諮詢委員會任命的權力收回,明顯是要為公務員出一口氣。而這種修正,最為明顯的就是在政府一再表示視之為頭號任務的土地開發和建屋的政策上。兩個直接參與其中的政策局——運輸及房屋局和發展局——在已公布的局長及副局長名單中,全為公務員出身。這與梁振英時期「全面外人掌舵」的情況,截然不同。

有一種批評認為,這種以公務員為骨幹的做法,與問責制的原意有所違背,是一種倒退。因為問責制的其中一個目的,就是要通過吸納政府以外的人才,以引入新的政策角度和擴闊政府的政治聯繫;把政務官變身為問責官員,難以有這些增值作用。

這種說法,不無道理。但細看林鄭班子,卻又有另一個有利問責制發展的趨勢出現,就是問責官員的升遷階梯逐漸形成。今屆政府有兩名「外人」陳肇始和劉怡翔由副局長升正為局長;而由政治助理升為副局長的,也有陳百里和徐英偉。這種內部晉升情況,勝過之前歷任政府。那些在考慮應否加入「熱廚房」猶豫不決的人,看見更上一層樓的機會還可,便可能較為願意去賭一把,這自然有利於政府從外面去吸納人才。

這屆政府的班子,政治色彩也不見得特別濃厚。當然,特首說班子主要由局長推薦的說法,可信性甚低,因為任何政府的內閣組成,背後必然會有全盤政治考慮和利益關係計算。但無論如何,在已公布的34名人選中,有明確政黨背景的局長有兩名,副局長有3人,政治助理有1人,另有政團身分的有5人,當中以蔡若蓮最具爭議。但整體來說,政黨影響未見明顯增強。即使以民建聯而言,蘇錦樑「下馬」換來兩個副局長,此消彼長一得一失,極其量只可以說是打個和。反之,自由黨卻受惠較大。

林鄭大概從梁振英失敗經驗汲取教訓,意識到上屆政府的最大敗筆,不在於與泛民關係緊張,而是因為無法團結建制,當中自由黨又不時與梁特抬槓。林鄭明白建制派的支持絕非無償奉獻,而是明碼實價以物換物的權力與票源的交易。民建聯近年不斷說支持政府「有辱無榮」,潛台詞就是要政府多給好處、多分兩個官位。因此,把議會中最具實力的建制派自由黨和民建聯通過「賜官」來拉近關係,是完全合乎政治邏輯的做法。至於其他政助任命,只是給予友好政團小恩小惠,無損大局,意義也不大。但這些年輕政助中,數名有近年湧現的智庫背景,而這種趨勢也值得注意。

本地智庫發展屬於起步階段,力量單薄、水平參差,大部分只是民調機構,有能力作深度的政策建議和分析的,少之又少。但社會輿論卻漸漸視這種背景為一種認可的政治本錢,就是說公眾相信參與這些組織的朋友,對公共政策大概會有一定的認知和熱誠,多多少少會為他們加分。這種看法,可能只是美麗的誤會,但對智庫的發展卻可以有一定正面幫助。假如智庫慢慢成為一個政黨和選舉以外的參政台階或者做官捷徑,自然有利於他們招攬人才、吸納賢能。

說北京因素沒影響組班是笑話

最後,說「北京因素」完全沒有影響組班考慮,是天大笑話。就算中聯辦、港澳辦從來沒有向林鄭提出過具體推薦名單,北京治港方針的政治優次考慮也必然影響新班子最終任命。事實上,回歸20年,已逐漸出現某些任命的潛規則。例如,民政事務局長一職,便必須由「愛國」人士出任。回歸後,先有與京官關係密切的何志平,繼而有「根正苗紅」的曾德成,後來再由民建聯的劉江華接任。原因是民政事務局主導政府各種勳銜授予,也直接控制大量可用於資助民間團體的公共資源。就是說,假如善於利用這個位置,對扶植和獎賞愛國人士和社團,可以起關鍵作用。

一種表示忠誠的政治動作

另外,在今次的任命中,也可以看到國民教育將會是新政府無論如何都要有所表現的環節。這不是說蔡若蓮必然有能耐去全力推動工作取得成績,而是對林鄭而言,她明白在習主席已經下了特區政府要「着力加強對青少年的愛國主義教育」這個「硬任務」的情況下,必須要向中央顯示自己是有計劃有部署去完成任務的,而這種「決心」更是要「大鑼大鼓」人人看得見的。所以,各界如何反對、誰人推薦蔡若蓮,或者她是否真的負責推動國民教育,其實都無關宏旨。義無反顧去任命一個反對派痛恨、教聯會出身的人進入教育局,本身就是一種很好的表示忠誠的政治動作。

新班子的紛紛擾擾和種種爭議,相信很快便會平靜下去。從最終的人選看來,林鄭大概得到中央的支持,給予她相對較大的組班自由。雖然未至於可以把「梁粉」全部掃走,但新班子骨幹也大致都是特首信任的人,「紅底」人士數目也有限。在北京這種容許的「空間」下,新政府能否有所作為、「公務員治港」的老調是否可以做出成績,就要看這個班子到底有多少真材實料了。

刊載於明報 2017年8月4日