葉健民:中策組還有存在價值嗎?

2017090801

特首林鄭月娥對中央政策組,看來頗有微言。

自她上任以來,中策組大致只維持基本運作,原有的特邀顧問已全部任滿離開,而新的首席顧問亦尚未委任。事實上,現時已有一個專責小組進駐其中,全面檢討其運作模式。中策組究竟作過什麼貢獻、產生過哪些作用,不要說普羅大眾不太了解,就算我曾經擔任過幾年特邀顧問,也不能說得清楚。所以,林太要檢討這個單位的角色和功能,不無道理。但如何改革怎樣完善,卻大有討論空間。

從林鄭上台以來的發言來看,她至少會作三方面的改革。

第一,是要把梁振英年代中策組對公職委任的篩選權取消。梁振英當年為了能更直接控制局面,授權高靜芝去對局署的諮詢委員會成員和各種公職任命進行審查,發揮恍似中共組織部在人事管理上的政治監控功能。林鄭對此手起刀落,官場中人大都叫好,外間也沒有強烈反對之聲,爭議不大。

與青年人對話 不能靠政治化妝

第二,林太打算把中策組改變為一個青年參政平台。在這方面,特首還沒有把建議說得很清楚,但從她的公開演說中來看,構思似乎是要以僱用形式去吸納數以十計的年輕人,讓他們反映新世代的意見或者對政策進行研究。讓年輕人有更多途徑去參與公共事務,自然不是壞事;但假如林鄭希望以此去吸納時下年輕人的意見,卻未免有點天真。今天最熱中政治、最積極參與的年輕人,也是最討厭接觸建制、最抗拒權威的一群。要他們願意與政府對話,本來已難度甚高,更遑論要他們接受聘用。事實上,就算政府有本事找到一批原本為運動中堅的人願意加入中策組,但當他們一旦走入政府,便會馬上被視為「被收編」,立刻會被原來的同道中人唾棄,徹底與群眾決絕。

事實上,林太這種構思,令我想起若干年前康文署為處理塗鴉問題,曾考慮過設立一些專區,容許年輕人在這特定範圍去創作發揮。可笑的官僚,根本不明白塗鴉的精粹,便是在於全無禁忌自由自在地挑戰權威。同樣地,以聘用形式去請一班年輕人去反映新一代的想法,大概只能找到一些「規規矩矩」,或者仍然願意參與青年協會、青年事務委員會這類政府眼中「正派組織」的「好青年」來對話。那麼,利用現存數以千計的諮委會委員空缺去吸納他們,不是更方便嗎?何必多此一舉?真心想與青年人對話,需要政府由上而下的文化改變,不能靠這些舊有思維政治化妝。

林鄭的第三個建議,亦是最關鍵的,是期望中策組日後能發揮更大的政策統籌作用。政策制訂每每涉及多個部門和政策範疇,各個單位各有偏重優次不同,而政府要處理的事務又多不勝數,有效的統籌工作,對維持決策流程順暢和有效管治,自然至為重要。但要做好這個工作,談何容易。箇中關鍵是要「擺平」眾多部門利益,減低爭拗;亦要有政治考慮,準確計算決策優次等問題的各方反應。

政府體制中,政務司長和特首辦主任都是在這方面的最主要把關人。那麼,林鄭構想中,中策組又如何發揮有關功能呢?在官場現實中,沒有政務司長和特首辦主任的官階,又何以有足夠官威去領導各個部門?又如何去取得共識呢?而且,要做到這種統籌角色,必須要對政府決策流程和各個部門的具體運作有深入認識。中策組自衛奕信年代開始,首席顧問除了蕭炯柱以外,全是由政府外面找回來的。試問一個「外人」,又如何會有這些官場知識?除非,林鄭心儀的新任人選,本來就是現任公務員。但問題在於公務員一般對政策研究並不熱中,甚至予以輕視,那麼又是否意味要中策組完全放棄原有的政策研究角色呢?理論上,當然可以找一個既熟悉官場又懂研究的人。但在現實之中,真的有這種人才嗎?

中策組有保留價值

說到底,中策組在林鄭心目中大概只是可有可無、食之無味的雞肋。要把它連根拔起、「結束營業」,又未免費時失事、動作太大。退而求其次,不如隨便找點事情給它處理,是否合適、能否勝任也無關宏旨無傷大雅。但作為一個曾擔任過5年中策組非全職顧問的過來人,我還是覺得中策組還是有保留價值的。

首先,它可以作為一個政策討論「腦震盪」的平台。與其他的諮詢委員會不同,中策組沒有任何特定的政策範疇,基本上可以討論任何關乎公共利益的事情。而在現時的政治氣候中,政府沒有多少空間去討論尚未成熟的政策觀點。官員只要隨便說一句「考慮」、「研究」什麼改革,傳媒便會馬上說政府要全力落實推行這些想法,大做文章。但政策討論,往往需要有一些想像空間,容許不同意見可以天馬行空互相碰撞。政府內部可能有這種平台,但官民之間卻沒有常設途徑,去讓大家共同思考種種的嶄新構想。我們的部門首長和公務員善於執行政策、深諳慣例常規,也精於處理實務問題,但卻怯於跳出眼前業務,從長遠角度去想像未來、構想全局。縱然中策組過去在任命時,確有政治酬庸偏袒建制派的情況出現,但當中仍然不乏對公共事務有看法、在各自範疇中獨當一面的有識之士,願意為決策提出意見、分享經驗。假如政府善用這個平台,以才為先、知人善任,並鼓勵更多司局長出席會議,與這批人士作深入討論,中策組不失為一個在政策醞釀階段深度討論的平台。政府中總要有人去跳出部門框架想像長遠的管治問題,保留一個空間去嘗試,又有何不可呢?

其次,中策組現時的公共政策研究資助計劃,更是有保留的必要。這項計劃,每年撥出數千萬元以上經費,資助各間大學和智庫就重要的公共政策問題作出研究及改革建議。有人會質疑這些研究成果是否真的有利提高施政效益。但政策改革難以立竿見影,而建議提出來,也不一定為部門所接受。事實上,最輕視公共政策研究的,往往是政府官僚。他們大多認為外界對政府運作缺乏認識,又或自以為最懂政策,所以從來都鄙視學界的政策研究。但這個計劃的最重要功能,在於推動一種政策討論的氛圍,有利於建立一種重視政策細節、講求事實證據的論政風範,哪怕最終的研究成果缺乏真知灼見,又或者不全為政府所用。在今天政治掛帥、立場行先的公共討論氣氛下,這種重視科學、着重事實的議政新風,是絕對值得政府去投資、去肯定的。動輒以粗疏的衡工量值框架去判斷計劃是否物有所值、應否繼續維持,完全是短視無知的官僚作風。

能否有所作為 在於特首是否信任支持

中策組能否有所作為,在於特首對它是否信任支持,和相關期望是否合理。與其要它做一些不切實際的政策統籌和「政治化妝多於一切」的青年工作,倒不如讓中策組專心致志做好政策思考和研究,為政府提供官僚既有想像以外的另類思考和方向性討論。

刊載於明報 2017年9月8日