葉健民:施政報告的政治小聰明

2017101201

不知道有多少人看完林鄭月娥的首份施政報告後,真的會如她所願,因此「抱有希望、感到幸福」。但我相信也應該不會有很多市民,對她的「處女作」感到特別煩厭以至憎恨。這種情況,就如新政府組班時,外界「沒有驚喜、沒有驚嚇」的普遍評價,大致一樣。原本應該是政府重頭戲的施政報告,變成為了一種平平淡淡、無甚火花的「走過場」(non-event),對這個刻意迴避爭議的政府來說,未嘗不是好事。但問題是,這對解決香港種種深層次問題,足夠嗎?

錢非萬能 但可把爭議變非零和角力

這當然不是說施政報告沒有什麼重要內容。新政府確實坐言起行,在理財哲學上有點新動作,也為公眾帶來即時直接的好處。以公帑津貼市民交通開支,人人受惠、個個有份,當然是好事。這甚至較諸泛民多年來要求以港鐵股息收入作為票價穩定基金,更加全面直接,政府關顧民生的施恩形象也更為明顯。教育開支增加了50億元年度開支,兼且承諾陸續有來。政府也一口氣增加5000個公務員編制,對不少視這些職位為「筍工」的年輕人來說,絕對是佳音。而更大膽的動作,是向中小企提供的稅務寬減。因為官僚惰性,又或者決策者政治決心不足,令本地稅制在回歸以來近乎塵封不動。林鄭上台,一下子來個手起刀落、一錘定音。

上述這些措施重要之處,不單在於增加公共開支超過百億元,而在於都是長遠財政承擔,而非「派糖」或一次過優惠。林鄭似乎要表明,假如政府覺得有必要,絕不會守財吝嗇、拒絕「開倉」,也不會讓自己完全被財金官員堅持的短期財政盈虧考慮牽着鼻子走。她以此宣示「應使得使」再不是口號,而是她未來5年的重要施政手段。金錢當然不是萬能,但它卻可以把很多社會爭議變成非零和角力,對解決分歧十分重要;反之有錢不用,只會引來不理民困冷對民情的指控。這也許是她從梁振英的失敗中學到重要一課,也提醒自己不能重蹈覆轍。

顯示對爭取民望開始有心得

林鄭的首份施政報告,也顯得她對爭取民望這個遊戲開始有點心得。全份文件當中有不少不太花錢的「小恩小惠」,卻又回應了不少民間訴求。例如建議首先改建灣仔政府大樓,以配合會展中心的擴建需要,並承諾在重新安置灣仔運動場後才決定原有地段用途。這些政府大樓本來就殘舊不堪,在21世紀今天仍要轉電梯才可去到較高樓層,部分甚至還沒有Wi-Fi配套,一早就應該重建。如今來個順水推舟,一下子否決了梁振英這個不得民心的建議,一舉兩得。

又或者興建街市設施,也回應了不少對領展唯利是圖不管居民買菜不便的長期怨氣。又容許自薦加入諮詢委員會,這是民間多年來要求開放參政的訴求,但以往政府全無反應,林鄭上台後便全力去馬。而檢討各公務員職系對少數族裔申請者的中文水平要求,更是關顧社會公平的團體多年來所追求的。

防微杜漸 避免變政治危機

這些訴求,在社會上還沒有很強烈的政治動員,也沒有特別組織力量去以此對政府施壓,但卻一直在網上輿情上引起不少討論;會否進一步發酵,難以預料。林鄭這些細微動作,不單一點一滴為政府加分,有利建立自己體恤民情的形象,也能防微杜漸,避免它們最終變成政治危機。選舉時期,林鄭時刻製造「公關災難」,被譏為「堅離地」;但選舉歷練,看來還是令她有所醒覺,開始懂得怎樣去把握機會拉攏民心。

政治議題可看出林鄭最大不足

不過整份施政報告最「可觀」之處,始終在於林鄭如何處理政治議題,也從此可以看出她的最大不足。林鄭明白在中央對香港處處設防不大信任的政治格局下,有些說話不得不講,但卻還是點到即止,甚至有點聊備一格。對挑戰國家主權的行為表明不可接受,但「港獨」兩個字卻完全沒有在文件出現。重申23條立法是憲制責任,但是表明會「權衡輕重、謹慎行事」,言下之意就是拖得就拖。「一帶一路」、「背靠祖國」這些關鍵詞,被梁振英高頻率使用下已去到令人煩厭的地步;今份施政報告中這些用詞已大幅減少。

林鄭明白這些官樣文章,雖是指定動作,必須有所表示,但多講無益,不用自找麻煩。處於中港緊張關係的夾縫中有如此選擇,值得理解,也不失為上策。

但避談爭議,不表示可以解決問題、拉近分歧,也不可能只靠「一人講少句」便可達到。

林鄭真的希望在政改交白卷?

要從根本處理政治問題,這自然與政改拉上關係。在各方對立、中港缺乏互信的情況下,確實難以馬上重啟政改。但一再強調「政改非本屆政府重點工作」,又或者把它與其他施政範疇說成是零和關係(「放在政改的時間精力便可用來做好更多有用的事」、「政改令自己分身不暇」),就令人相當懷疑林鄭的誠意與決心。在某些人眼中,她似乎已立定心腸,要做一個在這方面甚至比梁振英更不如的特首。

政改從來不易,但回歸以來3名特首,至少都曾啟動機制、提出改革方案,林鄭真的希望在這方面完全交白卷嗎?她說要首先積極創造有利的社會氣氛,但在這份施政報告中卻絲毫沒有看到任何具體部署去創造條件。

要成功推動政改的一個重要前提,就是首先要市民相信政府在開放參與、分享權力的決心;但施政報告中,在地方行政環節上沒有半句增強區議會角色又或者下放權力的建議。對有利推動政府透明度的檔案法,林鄭如梁振英一樣,一拖再拖毫無誠意。這是為政改創造條件的應有所為嗎?就算是政改內容,其實也是有很多地方是完全不需要修改《基本法》附件,只涉及本地立法的環節,例如功能組別選舉法和界別構成、選委會四大界別選民界定等。

假如這些地方可以取得進展,市民對政府推動政改決心的信任,不是可以提高嗎?

問題一拖再拖 反令情況惡化

林鄭絕對明白自己的長處,是在於民生政策細節掌握和豐富的公共行政經驗;但她大概也了解自己的不足之處,就是對處理政治議題無甚板斧。當年皇后碼頭爭議,她確實曾「隻身犯險」面對公眾;佔中期間她也曾和學生作公開對話。

但這些「勇氣」,並沒有成功解決這些政治難題,也沒有為局勢帶來突破發展。我們在外面,不知道當時的具體政治運作情況,究竟在這些前台的「公關騷」外,有沒有更為重要的幕後溝通、討價還價種種政治互動配合。

但無論如何,兩次由她主導的政治工程,成效不見得特別亮麗,這大概解釋了林鄭的施政緩急次序的邏輯。

新政府處於開局階段,避重就輕先易後難,希望集中精神做好幾件有把握的事以建立民望,絕對可以理解。但新班子也必須明白,問題一拖再拖,反而會令情況進一步惡化,甚至會出現無法逆轉的災難局面。

香港不單需要一個辦事能力強的「政務司長2.0」,而我們更期盼一個政治領袖出現。作為領袖,要有作為、要向歷史交代,總要有一點克服困難、知其不可為而為之的決心。

刊載於明報 2017年10月13日