雷浩昌:無法無檔

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爭取多年的《檔案法》一直只聞樓梯響。最近發表的《施政報告》,特首林鄭月娥簡短回應在競選政綱中推動《檔案法》的承諾,讓立法出現一線曙光。待法律改革委員會完成約4年的研究後,預計明年初作公眾諮詢。

推動立法 困難重重

經過全民退休保障一役,深信大家都會明白研究只是研究,諮詢只是諮詢,跟拍板推行完全是兩回事。據報道指出,就算於諮詢期收集意見後,法改會小組委員會亦不一定提出改革建議;即使改革建議真的出台,法改會也採納小組委員會的報告書擬稿和發表最後報告書,政府仍可「積極」跟進而不選擇立法。所以,最終能否訂立《檔案法》,仍是困難重重。

要衝破重重難關,我們可嘗試參考「政策窗」(policy window) 理論。根據學者John Kingdon的說法,要增加改變公共政策的機會,可依賴「政策企業家」(policy entrepreneurs) 願意投放時間、精力、名聲和金錢,以及運用高超的連接技巧,把「問題流」(problem stream)、「政策流」(policy stream) 和「政治流」(political stream) 三流匯集,把握「政策窗」開啟的機會,推動公共政策的改變。

《檔案法》的政策企業家明顯已經出現。前政府檔案處處長朱福強於2007年退休後,與退休法官王式英與其他學者成立檔案行動組,一直積極爭取為《檔案法》立法。早前,行動組聯同立法會議員莫乃光、陳淑莊和郭榮鏗召開記者會,介紹以私人條例草案形式提交《公共檔案條例草案》,務求在議會內外一同推動《檔案法》立法。《檔案法》最後能否正式立法,視乎政策企業家可否成功把三流匯集。

所謂「問題流」,是指某個社會問題是否受到大眾和決策者注意,要改變現行政策去解決。社會的公共議題繁多,只有極少數議題能令社會聚焦和吸引決策者的注意。對政府來說,立法沒有迫切性。以一貫頭痛醫頭的行事作風,如非因欠缺《檔案法》而發生嚴重事故,政府確實不像會立定決心採取行動。

《檔案法》這個「後物質」 (post-material) 議題,對普羅大眾更是毫不切身,就算檔案盡毀,也不會直接影響他們的日常生活(看似是)。情況顯然不太樂觀,但政策企業家可努力透過不同渠道說服公眾,教育社會檔案的重要性。譬如,朱福強曾引用南丫島撞船事件,說明不立檔案紀錄重大事情的決策或經過,可引致非常嚴重的慘劇。又如歷史學者鄺智文所言,「1997年之後的歷史研究,也許不是我們這一代處理的問題,我們這一代要做的,是支持立法 (檔案法),把資料保護好,留待下一代使用」(註)。

政策企業家可以此喚起年青一代珍惜歷史和明白《檔案法》的重要性,共同爭取立法。雖然議題比較嚴肅,但行動組可在自己的Facebook專頁,以一些引人入勝的社交媒體行銷策略進行推廣,藉以爭取大眾目光,讓議題發酵。

「政策流」則指能否提出一個令各持份者、尤其是決策者接納的解決方案。《檔案法》不是一條複雜的條例,行動組早於2010年已完成《公共檔案條例草案》。但立法後,確會或多或少地影響公務員的工作量。競選特首時,林鄭月娥曾表示,身為特首應該有視野,還說「不要因官員太抗拒一些事就不做」。不過,如果立法後會惹起公務員群起不滿,導致士氣低落,相信絕非公務員出身的特首所樂見。

拖延立法 難以服眾

為此,政策企業家可多與公務員組織溝通和游說,了解他們的想法或執行上帶來的困難。此外,繼續努力在民間多辦研討會、發表研究報告和召開記者會等方法,為具體落實的細節做好準備,尋求一個可令政府、民間和公務員團體三方都能接受的最終方案。

「政治流」是指當時的政治大環境是否配合。根據鄰近地方的經驗,《檔案法》的訂立是伴隨適宜的政治大環境。例如,南韓和台灣的《檔案法》是民主化過程的副產品,而新加坡和馬來西亞的《檔案法》就是因國家獨立這個大環境而衍生的。

特首在《施政報告》記者會上表明,暫時沒有出現有利條件推動政改,相信不是重啟政改的時候;加上十九大後,習近平提出要牢牢掌握對港的全面管治權,可預期香港的政制發展將會原地踏步。雖然好像欠缺合適的政治時機,但香港政制的不民主和欠缺問責性仍然為人詬病。

如果政府嘗試以《檔案法》作為起點,表示政府有信心向公眾問責,增加施政透明度,絕對能為舉步維艱的特區政府加分。作為國際城市和擁有世界上其中一個最優秀的公共行政體系,政府一直拖延訂立《檔案法》,與世界發展背道而馳,也確難以服眾。而且中國早於1987年訂立《檔案法》,相信跟隨國家發展的步伐絕不會影響國家安全和涉及外交,訂立《檔案法》絕對是自治範圍內可以處理的事。

上任特首於競選時同樣支持訂立《檔案法》,並於2013年成立檔案法小組委員會進行研究。可惜,最後拖至卸任也沒有兌現競選承諾。筆者希望政策企業家能加以努力,令「問題流」、「政策流」和「政治流」三流匯聚,「幫助」現任特首兌現訂立《檔案法》的承諾,為香港的下一代留下重要的遺產。

註:「八十後」學者鄺智文 檔案法保存過去「碎片」 讓研究者砌返「歷史」。獨立媒體,2017年5月25日,http://www.inmediahk.net/node/1049608

刊載於信報財經新聞 2017年10月24日