陳智傑:為何「低端人口」不反抗?

2017120702

北京市政府因市內一場大火,大舉「掃除安全隱患」,把大批外省人口及社會低下階層人士趕出家門。社會主義素以維護基層工人自居。當一個標榜社會主義的國家如此對待低下階層,自然招來輿論非議。

外省農民工與城市的矛盾關係

在香港,有傳媒評論員質問為何那些被趕離家園、辛苦經營的小店被官府一朝摧毁的「低端人口」竟然毫不反抗?這詰問帶出一個內地社會的老問題:外省農民工與城市之間的矛盾關係。如果北京全城市民都對市政府驅離「低端人口」義憤填膺,難道地方政府還會明目張膽地持續這「德政」?再想深一層,對北(京)、上(海)和廣(州)有些認知的讀者,大約都或多或少會感覺到,擁有「戶口」的本地人口,對以外省人口為主的社會低層,大都有一種複雜情緒:外省人為城市帶來勞動力,充任本地人不太願意從事的「低端」勞動工作;然而「人多雜亂」始終對市內治安、衛生和市政構成隱患。故此,如果把北京市這次市政爭議單單理解為官方的霸道,則未免忽視了內地社會的一些更深層的老問題。

中國有34個省級行政區、2000多個市縣,農民工等流動人口所帶來的城鄉關係和矛盾,亦不能完全單看「北上廣」這3個城市。台灣學者吳介民最新的一篇學術文章〈全球化生產下民工公民身分差序體制:比較中國沿海3個區域〉(註),便為理解農民工所帶來的城鄉關係提供一個較為整全的參考角度。

吳老師的文章指出,中國大陸地方差異甚大,不同城市對落實中央政策、引進外資以及地方行政的優先考量都有所不同。是故對外省農民工可否「落戶」當地,亦有不同政策。吳老師進而認為,城市對待外省農民工的政策大致可分為以下3種範式:

一、排拒分割型(segregative-exclusionary regime)。珠三角一帶諸如東莞和深圳市等輕工業基地(不包括廣州市),以戶口政策排拒外省農民工,對他們予以低投入的社會保障,使擁有「戶口」的當地人跟外來人口存在明顯不同的市民身分和權利。珠三角是中國改革開放的「排頭兵」,早於1980年代初期以積極引進外資、盡快「由零開始」,建立生產基地。由上世紀80年代至2000年初,珠三角都以引入外資招商為要務,故此地方政府調低僱主的勞工保障要求,使低廉的勞動力成為招商優勢。另一方面地方政府亦開放門戶,容讓大量外省農民工進駐當地,才有源源不斷的廉價勞動力從事勞動力密集的輕工業。這些勞動力密集的工業基地往往由外資廠房「半封閉式」管理:民工在工廠工作、居於員工宿舍、作息用膳大都於工業區內,只有在休息日才外出——這便是「排拒分割」的因由。由於外省人口眾多,故除了少數管理層和專業人才外,珠三角地方政府大都不願予外來人口「戶口」。

二、半滲透吸納(porous-incorporative regime)。長三角一帶的重工業基地如蘇浙地區(不包括上海),其改革開放經驗跟珠三角有所不同。這一帶地方的外省農民工,相對來說較為有機會融入當地,跟當地人的市民身分和權利差異亦不如珠三角和「北上廣」大。當地政府對外省農民工的社會保障投入亦相對較大。究其原因,長三角一帶本身已是重工業重鎮,並非如珠三角般「由零開始」,故此毋須如珠三角一樣在改革開放時引進大量外省農民工。再者,長三角地區於1990年代起才引進外資。由於地方本身已有一定的重工業基礎和技術人員,是故亦毋須降低對僱主的社會保障要求,以廉價勞動力作為招商誘因。當然大家不能就此便說長三角地區沒有「戶口」問題,然而其農民工與當地人之間的城鄉矛盾則較珠三角和「北上廣」為低。

「北上廣」戶口問題最尖銳

三、階級分割型(hierarchical-segmentary regime)。「北上廣」這全國三大城市,「戶口」問題最尖銳,農民工是最難融入當地。當地市政府雖然對農民工的社會保障投入相較於珠三角地區為大,但於市民身分和權利上卻是最把農民工排拒於「當地人」門外的地方。吳老師在文章中以「城市保護主義」(urban protectionism)來形容「北上廣」對待外省農民工的取態:既讓他們來大城市充當廉價勞動力,但又要適切地「整治」他們的「巢穴」(regularly cracking down on migrant enclaves while heavily relying on migrants to supply the cheap labor),以維持社會穩定。其實,除了以市政為由掃蕩農民工聚集之地外,農民工孩子的教育機會亦是北京市的另一爭議。外省農家子弟往往要出示28種證明文件並且平均每人交出3000人民幣的「贊助費」,才有機會入讀北京的公立學校。而北京市亦不時取締「非法」的農民工子弟學校,並只容許當中小部分學校「合法化」繼續經營。

從上述3個範式看來,「北上廣」對外省農民工的「階級分割型」政策是城鄉矛盾最深的模式。珠三角當然也有農民工所帶來的城鄉矛盾。然而吳老師在文中指出北京、上海等大城市多了一重考量:市內「離(職)退(休)人員」比例偏高。由於此等大都會城市是國企重鎮,僱用了大量國企人員,他們離職和退休後的保障成為地方政府重擔。故此相比於較年輕、較少國企的珠三角城市,大都會城市會更提防外來人口融入當地。

邊緣社群 沒「市民」資格爭權益

吳老師對農民工問題的探討,讓我們能以城鄉矛盾和地方差異的角度理解北京市近日「整治低端人口」的來龍去脈。進一步而言,被「整治」的農民工在這社會制度下也很難作出實質反抗:他們在京城是邊緣社群,未必能取得當地「戶口」民眾的真心支持,更沒有「市民」資格向當地政府爭取權益。若受不了,除了回鄉歸家外,便是轉投其他城市繼續謀生。

在「戶口」問題和持續出現流動人口的現況下,北京市如今的熱話,只會以不同形式重複出現於神州大地。

註:Wu, J.(2017). “Migrant Citizenship Regimes in Globalized China: A Historical-Institutional Comparison." Rural China: An International Journal of History and Social Science, 14, 128-154.

刊載於明報 2017年12月7日