呂大樂:香港需要學習宏觀視野

2018060803

香港在投入大灣區發展的問題上,不能避免要思考管治和規劃這兩個重要的課題。關於管治,這關乎制度架構。區域層次的規劃與發展,不能單打獨鬥,更不可以沒有統籌、協調。如果只憑着一個大題目任由地方政府各自發揮,那恐怕難有什麼作為。

區域發展的一大特點,是地方必須有實際上的分工合作,甚至是共同投資,跨越行政邊界所造成的障礙,很實在地合作把一個宏觀的計劃搞起來。那就是說,如果真的認真要將大灣區做好,那很難想像在交流、討論的平台之上,不設立一個能夠負責決策和具備執行力的單位,把理念付諸實行。沒有這樣的一個組織、單位的話,大灣區很容易會變為一個虛的框架,純粹給地方政府一套新的政策話語,方便推出某些措施或找個名目去「抓中央,放政策」而已。

問題是:怎樣做才可以既設立新的區域性「指揮站」的同時,又可符合香港於一國兩制「享有高度自治權」的框架內繼續運作呢?一個簡單而直接的問題就是,將來特區政府如何取得授權來參與這種跨越城市的區域合作呢?既然是區域合作,那就很難容許每一個地方只是獨立的單元。問題是這跟「高度自治」如何取得平衡?或者,即將出台的大灣區發展規劃對以上提問,早有它的答案,到公布之時,一切均已準備就緒。是否如此,不久將來自有分解。

不過,就算管治架構的問題已經處理,具體規劃怎樣操作,仍是一個需要認真思考的問題。這裏所講的「規劃」,並非指實務的方面,而是地方機構——尤其是特區政府——如何投入規劃的角色。

這聽起來好像有點莫名其妙——難道經過這麼多年,政府還會不懂「規劃」這回事嗎?首先,我們或者有需要明白,特區政府並不熟悉於區域層次上進行規劃。說它缺乏經驗,又或者說檢視過去它有關的工作及表現,的確暫時仍未有很有說服力的資料,顯示它善於跟周邊地方政府合作,能針對跨城市、地方的議題上掌握大趨勢,高瞻遠矚,對區域的大佈局有其一套發展與規劃思維。長期以來內地與香港在跨地方發展的議題上,主要是強調「聯絡」,因為「兩制」之間又的確存在(不止是行政管理上的邊界,而是涉及人口進出及其他體制上的管理及控制)一條界線,以至相當高程度的分隔很實在地表現在雙方互動的過程之中。這局限了相關經驗的累積,同時也約束了跨地方的思維。

但更大的問題在於,特區政府的運作邏輯令它不易跳出原有的框框,有效地投入大灣區的發展。作為一個「行政型政府」(administrativestate)的特區政府,有它長期實踐、行之有效的一套。這既是九七前後香港政府的優點,同時也是它的不足之處。

作為優點,這個「行政型政府」處處顯示出一份「公務員式的謹慎」,很重視一視同仁,強調普遍性、一致性。由於重視行政管理,它的轉變是漸進和累積的;而事實上因為重視規範、程序,不同部門、委員會之間層層疊疊,相互牽制,想「忽然進取」,有時候談何容易。

所以,在香港,「說了算」並非常態,就算長官不乏主觀意志,但要「話變就變」,在整個系統裏難免亦經常需要妥協。而無論政府是否想強行推行某些措施,它也需要回應社會。那些回應不一定是重大修改,不過怎樣也要想想如何在形式上有個交代。對於眼前的問題,這個行政系統算是敏感的。上述種種做事作風加起來,令香港政府重視細節,辦起事來很實際。這跟內地不少城市所見到的「政績工程」、完全「無手尾」的風格,形成相當明顯的對比。

當然,我們沒有任何道理要放棄以上具備種種優點的做法,但必須有一種意識,知道凡事皆有兩面:某些很有用的做法,當應用到另一種需要、環境時,往往因為相互並不配合,而無法發揮原來的效果。香港即將投入大灣區發展,很可能立即便會遇上這個問題。過去香港所習慣的做法,是在境內規劃,而鮮有將視野放得更廣、更大。與此同時,也少有將鄰近地區的發展佈局也納入規劃的框架之內。

現在,香港需要跳出很多以前已習慣的框框,多想宏觀大題目,更要思考方向性、願景式的議題。香港人不習慣以「砌模型」當作規劃,不會視沙盤為發展藍圖,但卻需要學習擁有一種宏觀的視野,更主動地構思香港發展,更自覺超越原來的地方空間。

刊載於明報 2018年6月8日