羅祥國、俞亦彤:大馬叫停 中國高鐵外交堪憂?

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馬來西亞上月政壇變天,新任總理馬哈蒂爾隨即叫停造價逾1,100億林吉特的吉隆坡連接新加坡高鐵項目(下稱隆新高鐵)。

但原來隆新高鐵一直在過去兩年發展得如火如荼,馬新兩國從去年12月20日宣布公開招標,已在今年1月23日正式開始招標進程(招標將於6月底結束)。而為競爭這高鐵的建築和營運合約,中國鐵路總公司(China Railway Corporation)已組成一個龐大的團隊參與,其中包括中國鐵建(China Railway Construction Corporation Limited,香港交易所上市編號為01186)、中國進出口銀行等,涵蓋各方面與高鐵相關的專業和服務。一間中資公司近期也購入了吉隆坡一項地產發展項目的權益,地點正是該高鐵在吉隆坡的總車站。

隆新高鐵 馬國質疑造價貴

但在4個月後,馬來西亞政壇變天,新任總理馬哈蒂爾直接叫停高鐵,理由是要削減國債和高鐵不值得投資。目前新加坡交通部表示仍未收到馬來西亞的正式通知,強調高鐵是以互惠互利的基礎達成協議。作為基礎設施承建單位(InfraCos)的新加坡高鐵公司(簡稱「新高鐵」)和馬來西亞高鐵機構(MyHSR),亦未作出回應。

過去有傳港鐵會參與中國公司競投隆新高鐵,但是沒有確實消息。在2016年12月,港鐵與中國鐵路總公司簽訂戰略合作意向書,共同尋求中國境內和環球市場的合作契機。再者,在2017年9月11日,由香港舉行的第二屆「一帶一路」論壇上,中國鐵建董事長孟鳳朝又向港鐵拋出橄欖枝,提及雙方以往已有不少合作,在未來「一帶一路」的鐵路項目上也不能缺席。然而港鐵主席馬時亨當時回應投資需要審慎,及兼顧當地的法規、政治及財務等風險;至今港鐵暫時未有投資「一帶一路」項目。

但早在2017年1月,馬哈蒂爾已經公開質疑馬來西亞是否真正需要隆新高鐵,認為應該評估國家真正得到的利潤。在當選之後,馬哈蒂爾亦堅持這個主張,表示馬來西亞要為隆新高鐵支付高昂費用,卻「不會賺到一分一毫」,因此決定退出該項目。馬來西亞財政部長林冠英近日亦提及,新政府已經估算過隆新高鐵的造價,將會超過1,000億林吉特(約250億美元)。林冠英形容這個價錢貴過市價的一倍。

國債可控 新政府卻大做文章

馬哈蒂爾政府認為另一個沉重負擔是鐵路的保養費。隆新高鐵全長350公里,當中有335公里是建於馬來西亞;意味着馬來西亞需要承擔於遠高於新加坡的保養費用。相比之下,馬來西亞如要退出興建,很可能只要支付遠低於造價的5億林吉特(約1.25億美元)罰款。馬哈蒂爾已表示會與新加坡商量,雖然過程可能需時,但叫停隆新高鐵的立場堅決。

在整個有關討論中,新政府非常憂慮馬來西亞國債的水平,當包括其他政府的擔保貸款,國債現估計為1萬億林吉特(約2,500億美元),佔國內生產總值的80%;這比前政府估計的50%大幅調高,並批評前政府誤導國民。政府提出如取消所有大而無當的基建項目,就可減少約500億美元的國債。

中馬東海岸鐵路 不平等條約?

馬來西亞的國債水平一向是在合理可控的水平(日本是250%、英國是85%),新政府近日在這問題上大做文章,當然有其經濟政治目的。

早在上任前,馬哈蒂爾已表示擔憂中國在馬來西亞的投資額日益增長,將來會藉此影響國家施政。這次提出與中國的重新談判東海岸鐵路合約,反映馬哈蒂爾有意調整對中國的外交政策。

除了隆新高鐵,馬哈蒂爾亦準備與中國重新談判去年簽訂的東海岸鐵路(East Coast Rail Link)「不平等條約」;鐵路全長688公里,預計車程約4小時,連接馬來西亞的東西兩岸,冀望能帶動東岸的經濟發展,成為日後新交通基建的骨幹。鐵路的合同金額為550億林吉特(約140億美元),八成五費用來自中國進出口銀行的貸款,年利率3.25%;其餘一成五的費用由馬來西亞投資銀行發行債劵募集。

對中國而言,東海岸鐵路是中國在「一帶一路」倡議下走出去的重要項目,它有望連接東亞、巴基斯坦及中亞地區,甚至與海上絲綢之路接軌。

馬哈蒂爾認為「不公平」之處,極有可能是與東海岸鐵路項目的推動過程倉卒有關。這一項造價高昂的工程,不經招標直接交由中國交通建設集團(China Communications Construction Company,中國交建)承建,並採用了中國設計、技術和裝備,合同總工期長達7年。中國交建在2011年7月曾被世界銀行列入黑名單,在2017年1月前不得參與任何由世界銀行資助的道路和橋樑項目。中國交建在解除黑名單後,不足半年,就能夠在6月與馬來西亞鐵路銜接有限公司簽訂東海岸鐵路的第一期合同,令人質疑上屆政府安排的合法性和公平性。

此外,東海岸鐵路是獲得中國進出口銀行的低息貸款給馬來西亞政府,年利率為3.25%,年期20年,並須由馬來西亞政府擔保;這鐵路由中方興建,由馬方營運和管理。如果我們比較中國參與在印尼投資建設的「雅萬高鐵」(合約在2015年10月簽訂,全長150公里),中國發展銀行美元貸款年利率為2%,年期40年,並不須印尼政府擔保;這是一項由中印合營公司共同「建築——營運——轉移」的基建項目,營運期為50年。雖然兩個高鐵項目不可以作直接比較,但馬來西亞在東海岸鐵路的貸款條件,在當時的市場及馬來西亞的國際信譽狀況下,似乎是偏高的。

中國組新架構 推動高鐵外交

另一方面,合約只承諾三成工程會由馬來西亞的本地承包商負責,其他的工程都是由中國承包商主導。這項目最終是由馬方付款,中方並不是投資者;三成本地工程參與的安排,是否合乎馬方利益?新政府很可能有不同的意見。

中國近年在東盟的高鐵外交,包括在馬來西亞、泰國、印尼、菲律賓和越南,都一波三折;主要原因之一,是中央的領導和協調能力不足。在今年3月中的第十三屆全國人民代表大會第一次會議,正式通過了國務院機構改革方案,方案中包括組建「國家國際發展合作署」;其將原本由商務部和外交部分別進行對外援助和投資的職責,進行協調整合。該署為國務院直屬機構,主要職能是擬定對外援助方針、規劃、政策和統籌方案,並編制及監督評估援助計劃;具體執行工作則仍由商務部和外交部按分工承擔。

在新的中央決策和統籌架構下,「一帶一路」下的高鐵外交,是否能更有效推行?我們拭目以待。

刊載於香港經濟日報 2018年6月5日