葉健民:推動問責文化的配套工程

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林鄭月娥初試啼聲在網上直播接受提問,網民毁多於譽,即時留言「嬲嬲」多於「讚」,不太令人意外。這些嘗試頗能反映現屆政府心態:在大格局不能有太多變動、政改無望的情況下,挖盡心思做一些小修小補,嘗試找一些新點子去努力為自己加分。所以林鄭上任以來,便有連串新舉措顯示自己重視民意虛心聆聽。例如由中策組改組而成的政策創新與統籌辦事處便聘用了數十名年輕人去反映新一代聲音;個別諮詢委員會也引入自薦制度;最新噱頭是「與司局長同行」計劃,以青年學生近距離了解政府運作為招倈。同時每名局長也銳意經營自己的facebook,不時發布落區、活動以至跑步等信息和留言。整個團隊共同努力建立一個貼近民眾的形象。

當然這種工夫有人做得比較亮麗,個別則虛偽得惹人反感。早前便有一個小小的不太愉快個人經驗。女兒的舞蹈學校老師突然煞有介事提醒所有人,過兩天會有大人物參觀她們的匯演綵排,要大家有所準備、打醒精神。結果來了一個問責局長,在二三十人前呼後擁下進場。局長二話不說,拍了兩三分鐘照片,然後箭步走到一個學員前,漫不經意問了兩句。可惜這名小朋友尚未開腔回答之際,局長已頭也不回轉身離去了。整個過程不夠5分鐘,但後來卻在相關政策局官方網誌圖文並茂大幅報道局長如何關懷青少年、怎樣言談甚歡。這種弄虛作假當然到處都有,但在互聯網大盛的今天,這名局長連門面工夫也不懂做足,仍以為自己高高在上,不知道假如有人爆料惡搞,隨時會自招麻煩,反映他實在相當離地。

不過話說回頭,特首願意嘗試帶頭面對公眾,哪怕當中預設篩選、諸多掣肘,也始終是一件好事。大家與其對此冷嘲熱諷、評個一文不值,倒不如鼓勵官員再接再厲,甚至為他們壯膽,令他們可繼續嘗試,甚至願意採取一個更開放的方式聽取民意。在封閉的政治體制下,任何一個可讓群眾發聲的平台機會,我們也不應輕易放棄。

這種網上對話當然只能是一個起步,我們要求的是要逐步推動問責文化。提到問責,傳媒一直關注的是官員會否為過失承擔責任;更準確地說,是在事故發生後政府有沒有人會「人頭落地」,已成為了輿論評論問責制是否成功的唯一標準。局長要為嚴重錯失承擔責任,當然是問責制核心內容,這亦是與以往由終身任命的公務員主導決策安排的基本分別。但問責制成敗還取決於問責文化有否被確立。綜觀問責制被引入超過15年,這方面的發展依然令人失望。其實在完善問責官員懲處制度以外,要進一步確立問責文化,政府和民間還有幾方面可以努力。

官員要勇於參與政策辯論

首先,官員不單要敢於面對公眾、勇於接受質詢,但最重要的是要有與不同意見辯論的膽識。市民要求的其實不單是局長在議會亮相、出席公開活動等門面工夫,而是切切實實解釋政策、闡述有關理據、具體地回應疑問。說到底,我們企盼的是政府官員站出來解釋為什麼政府非這樣做不可,又或說明公眾的建議何以不行。我們需要問責局長走出來用道理邏輯說服我們,以理據分析回應民間智慧的挑戰。所以局長要做的,不是只是單向的新聞發布又或勤寫網誌,而是要積極回應民間團體邀請,勇於參與面對面的政策辯論。要在重大爭論中不缺席,不能再藏頭露尾、過分「錫身」。

公眾要避免隨意挑剔官員說話

辯論是雙方面的,要建立這種氛圍,市民大眾也要出一分力。要做到有意義的政策討論,便要容許更大的思考和想像空間,令對方可暢所欲言互相爭辯。要做到這一點,公眾便要避免隨意挑剔局長一句半句說話去大做文章的陋習,更不應把官員的一些邏輯推論或大膽設想刻意誇大為「偏離政府立場」,又或說成「政府決策新方向」。邀請官員出席時也不應只求羞辱當事人,旨在「CAP圖惡搞」。真正官民對話必須建基於彼此互信和尊重,否則所有官民辯論,官員只會小心謹慎步步為營,像人肉錄音機般重複又重複已公布的官方語言。這些所謂互動其實毫無意義,浪費時間。

要做到官民互動更有意義,政府也必須為民眾「補課」。理性的討論有賴對事實的掌握,在這方面政府絕對有能力去提高民眾對公共政策的認知,因為絕大部分政策資訊和數據都在政府手中,換言之政府理應在公開官方資訊環節上採取更開放態度。例如當局可用立法方式賦予公眾更大權力去索取官方資料,以取代現行的行政守則;也可投放更多資源完善檔案工作,例如不時提供可供索閱的檔案目錄。這些都是絕對有利提高公眾認知的基礎工作。進一步而言,政府也可提供更多研究經費讓民間智庫申請,鼓勵更有深度的公共政策研究,促進更有質素的官民對話。

說到底 要市民感受到尊重

最後,要展開對話便必須鼓勵公眾有更大的發言動力。要動員群眾參與,說到底要市民感受到尊重,令大眾認為自己的看法會被考慮和認真對待。這當然最終牽涉到政治制度的根本改變,但在很多微細行政安排上,政府也可令市民感覺好一點。例如目前很多公眾諮詢和社區論壇,政府會後都不會提供一份文字紀錄,記述誰人講過什麼話。究竟政府如何理解和綜合當日民意,又有什麼跟進後續,一概沒有交代。市民的感覺這只是一次走過場的大龍鳳,也完全沒有半點受到尊重,更遑論作為持份者應有的尊嚴。另外,官方舉辦社區活動中,政府也愈來愈重視「安全系數」,就是出席官員的官階愈高,對出席者的各種「事前篩選」工作便更多。這些動作不單令群眾反感,也無助了解民情。不管是基於上級要求還是下級討好,這些無謂安排都應全面廢止。

完善公共行政、改善管治質素,歸根究柢需要政治改革和制度開放。但在今天的香港,重複又重複這些豪言壯語偉大構想,已有點令人煩厭。政治沉鬱民主難產,在這種氣候下我們只能一步一腳印,不要放棄任何一個向前推動的可能,哪怕這些都是看來相當瑣碎的小節。

刊載於明報 2018年8月24日